第二，全球规制型主体的兴起。

非常法律的出现，突破了这一法律现象：在某一突发事件出现之前，非常法律规范基于预防的目的而发生效力。新中国成立后，非常法律最初是以入宪的形式得到体现：1954年宪法关于武装力量、全国人大及其常委会、国家主席和国务院职权的规定，就包含了战争的决断权力和治理机构。

此外，对于战争类紧急事件，我国有《国防动员法》。此外，还有些类似的民事规范分散在其他法律中，例如《邮政法》第48条、《农村土地承包法》第27条等。对于这种现象，可称之为执行主导。(48)执行机构本身掌握着大量的人力、物力资源，其权力运作具有主动性，反应更为灵活，因此在非常状态下，执行机构基于自身的特性上升为主导机构。如今中国特色社会主义法律体系已经形成，而中国非常法律的未来，依然有着巨大的发展空间。

例如，以《刑法》为例，分则第一章危害国家安全罪、第七章危害国防利益罪和第十章军人违反职责罪中的部分条款，以及第273条、第277条等就属于适用于战时等非常状态下的法律规范。其次是治理机构和社会组织、个人之间的统一。至于行政命令的合法性要件，中央法规标准法并没有作出统一的规定，仅在第6条和第11条规定了两个原则：一是不违反法律保留原则，即应以法律规定之事项，不得以命令定之。

它包括三个要素：（1）行政命令的制定机关是行政机关，也即只有行政机关制定的抽象规范才属于行政命令，行政机关作出的行政处分是具体行政行为，不是行政命令。但这种审查方式类似于台湾地区的课予单纯的送置义务，而这种方式是所有方式中最弱的。行政命令的发布机关既包括行政组织法上规定的行政机关，也包括各种类型的公务法人，即受委托行使行政权的团体。而参照规章并不意味着法院拥有违法审查权。

1970年制定的中央法规标准法规定，立法院只课予行政命令单纯的送置义务，该法第7条规定：各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令应即送立法院，系采用课予单纯的送置义务。当然，立法院仍然可以通过授权法保留行政命令的同意权和听证权。

为此，建立行之有效的规范审查制度便成为确保这一权力不被滥用的基本手段。行政命令违反宪法按理说应当属于宪法问题由司法院解决，但台湾地区的普通法院和行政法院却可以审查违宪的行政命令，对于违宪的行政命令可以迳行弃之不用，也将行政命令违反宪法的问题视为法律争议。台湾地区的立法院主要采用课予单纯的送置义务、保留废止请求权两种方式对行政命令实施违法审查。既然宪法规定法官依据法律独立审判，那么，就意味着法官只受到狭义上的法律的绝对约束，不受行政命令的约束。

台湾地区立法院对行政命令的审查监督，以往采用的是课予单纯的送置义务，其后则采用保留废弃请求权的审查监督方式。因为：第一，我国宪法确立的根本政治制度是人民代表大会制度，这种宪政体制下，如果说让法院对全国人大及其常委会的法律进行违宪审查有违我国宪政体制的话，那么，让法院对行政机关的行政法规、规章进行违法审查则是这种宪政体制的应有之意。台湾地区行政命令违法的审查机制对大陆建立和完善相应的制度具有重要的借鉴价值。但对于立法院通过的、由总统公布的法律，其他法院则不具有违宪审查权，在个案审理中，若发现法律有违宪异议时，审理案件的法院必须中止案件审理，提请司法院大法官会议进行裁判。

一般授权立法是指行政机关根据法条授权制定行政法规、规章。{7}一般法院的审查权并非来自于宪法和法律的明示性规定，而是理论和司法实践推动的结果。

在美国，普通法院不仅可以在诉讼中审查行政命令是否违反宪法和法律，还可以审查法律是否违反宪法，即违宪审查。台湾地区在上述两个方面均取得了明显的进展，随着行政程序法的制定和实施，开始厘清行政命令与法律之间的关系，并建立了行政命令的违法审查机制，这对大陆具有重要的借鉴意义。

法规命令的合法要件包括：（1）形式合法要件：法规命令的制定必须基于法律的授权。1989年全国人大常委会委员会副委员长王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中指出：对不符合法律或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。按照传统的观点，行政机关本来不具有立法职能，但社会发展使其从立法机关获得了准立法的职能，其准立法职能来自于立法机关的授权，因此，授权机关完全可以对其进行审查监督。经通知更正或废止之命令，原订颁机关应于两个月内更正或废止，逾期未为变更或废止者，该命令失效。健全的规范审查制度涉及两个方面的制度建构：一是法律规范之问的界限明确，也即哪些属于法律调整的事项，哪些属于行政命令调整的事项必须有明确的界限。考察各国的宪政体制，法院对议会立法是否拥有违宪审查权并没有统一的模式，有的国家的法院拥有对议会立法的违宪审查权，如美国的普通法院审查模式、德国的宪法法院审查模式。

司法审查 在近代宪政理论的视野中，法律被认为是人们共同意志和利益的体现，应当由人们选举产生的议会来制定，行政机关不能制定人们普遍遵守的法规。根据宪法，台湾地区采行五权分立的体制，行政、立法、司法、考试及监察机关均可以审查行政命令是否抵触法律，{4}其中最重要的是行政审查、立法审查和司法审查。

从这一规定可以看出，行政命令的类型之一法规命令，其要件是经过立法院的法律授权，且对相对人及行政机关具有普遍的约束力。行政程序法第159条将行政规则定义为：本法所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。

台湾地区在威权体制结束之后开始厘清行政命令与法律之间的关系，并在此基础上建立了行政命令违法的审查机制，对行政命令主要采用行政审查、立法审查及司法审查。（二）立法审查立法审查是指立法机关对行政命令是否抵触法律所进行的审查。

从上述立法可以看出，台湾地区立法院对行政命令的审查主要采用两种模式，即课予单纯的送置义务和保留废止请求权。台湾地区1970年制定的中央法规标准法对行政命令的名称、类型及其合法要件做了一些规定。该条中的命令包括了各种命令在内。虽然一般法院与司法院大法官会议均拥有行政命令的违法、违宪审查权，但两者的审查方式和效力有所不同：（1）审查方式不同。

实际上，《立法法》是站在行政机关的角度试图区分人大立法与行政立法之间的界限，不仅是徒劳的，而且是无益的。所谓法规命令是指法律授权行政机关制定的抽象且对外发生法律效果的规定。

我国宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此可以认为：法院无权审查人大的法律，法律对人民法院构成绝对的约束力。

至于这种送置义务是在行政命令公布之后还是以送置为行政命令生效的要件，则由授权法规定。后者行政规则调整内部行政关系，具有内部约束力的命令。

政府公报和新闻媒体公告。{1}251立法上没有明确界定行政命令的含义，甚至不同时期通过的相关立法先后使用的概念也存在着差异。理论上对行政命令的意义、性质等基本问题均没有统一的认识。上述四种审查模式，保留同意权对行政命令的制约程度最强，保留废止权次之，课予单纯的送置义务最弱。

（三）司法审查司法审查是指司法机关或法官对行政命令是否抵触法律所进行的审查。如1982年国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》规定，劳动教养的期限为1至3年，在执行期间根据情况还可以延长1年，其剥夺或限制公民人身自由的强度不亚于刑罚中的3年以下有期徒刑和管制、拘役。

如果行政命令抵触法律而效力不受任何影响，那么，依法行政将成为空谈，民主法治的体制将难以为继。因而，从法官只受法律约束的规定来看，普通法院、行政法院等一般法院均拥有违法行政命令的审查权。

台湾地区的内政、财政、教育、交通等组织法第3条都明确规定：各部就其主管事务，对于各地方最高行政首长之命令或处分，认为有违背法令或者逾越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或者撤销之。所谓依据法律者，系以法律为审判之主要依据，并非除法律以外，与宪法或法律不相抵触之有效规章，均行排斥而不用。

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